Marc Maes (11.11.11.)26 oktober 2007 – 16:09

Wat vooraf ging
Sinds de lente van dit jaar zijn de EPA-onderhandelingen in hogere versnelling geraakt, nadat de Europese Commissie de ACP-landen had duidelijk gemaakt dat het geen uitstel van de onderhandelingen zou dulden. De deadline die destijds was vastgelegd is 31 december 2007. Nochtans hadden veel ACP-regio’s in het voorjaar laten weten dat er nog te veel op de plank lag om die deadline te halen. Maar de Commissie had daar geen oren naar.

In de plaats daarvan heeft de Europese Commissie uitgerekend hoeveel het de ACP-landen zou kosten als ze de deadline niet zouden halen. In dat geval zou er volgens de Commissie namelijk niets anders opzitten dan de ACP-landen het zogenaamde GSP-stelsel aan te bieden. Dat stelsel biedt minder vrije toegang tot de EU markt dan de ACP-landen nu genieten onder het Cotonou-Akkoord. Vanaf 1 januari 2008 zouden er dus plots hoge invoertaksen moeten worden betaald op de uitvoer van de ACP-landen naar de Europese Unie. Dat zal de ACP-landen veel geld kosten en de uitvoer van sommige producten zelfs onmogelijk maken.

Onder die druk hadden die ACP-landen dus beloofd alles te doen wat ze konden om de onderhandelingen tegen het einde van het jaar af te ronden.


De Europese Commissie stak al vast een handje toe door in april in de zes ACP-regio’s uitgebreide ontwerpteksten op tafel te leggen die niet alleen over de handel in goederen gingen, maar ook over diensten, investeringen, overheidsaanbestedingen, intellectuele eigendomsrechten en mededingingsregels! Had de Commissie echt gedacht dat dit hele pakket nog ernstig zou kunnen onderzocht en onderhandeld worden op acht maanden tijd? Als de Commissie dan nog goede ontwerpteksten zou gemaakt hebben die rekening hielden met de beperkingen en de noden van de ACP-landen, maar dat was helemaal niet het geval. De Commissie had vooral voorstellen op tafel gelegd die haar zelf goed uitkwamen en haar belangen weerspiegelden.


Kale interim-akkoorden
Ondertussen telt 2007 maar tien weken meer en het is allang duidelijk dat het onmogelijk is om nog voor het einde van het jaar “uitgebreide EPA’s” af te sluiten. De Europese Commissie heeft die ambitie ondertussen laten vallen (behalve voor de Cariben) en heeft daarover op dinsdag 23 oktober 2007 een officiële Communicatie uitgebracht.

Wat zijn “uitgebreide (of brede) EPA’s”? Goederen uit de ACP-landen genieten nu een vrijwel volledig vrije markttoegang tot de EU. Willen de ACP-landen die behouden en verbeteren, dan moeten ze van de EU tegen het einde van het jaar vrijhandelsakkoorden over goederen afsluiten, en dus in ruil voor hun toegang tot de EU markt, ook zelf markttoegang geven aan EU uitvoer. In principe zou het dus kunnen volstaan dat de EPA’s louter over goederen gaan (producten van de industrie, landbouw, mijnbouw, bosbouw en visserij). Maar de EU wil ook andere thema’s aan de EPA’s toevoegen: de liberalisering van de diensten, de investeringen en de overheidsaanbestedingen, de invoering van mededingingsregels en de versterking van intellectuele eigendomsrechten. De EU beweert dat deze thema’s nodig zijn voor de ontwikkeling van de ACP-landen, maar ze behoren tegelijk ook tot de meest offensieve economische belangen van de EU. De ACP-landen hebben weinig ervaring op het vlak van deze thema’s en willen ze ook eerst binnen hun regio aanpakken vooraleer erover met de EU te onderhandelen.

De Commissie heeft het geweer nu dus van schouder veranderd en probeert nu in alle regio’s minstens interim-akkoorden te verkrijgen over de liberalisering van de handel in goederen. Dat zat er al lang aan te komen in sommige regio’s, maar is nu blijkbaar de standaardaanpak geworden. Op zich is dit een toegeving omdat de Commissie tegen het einde van het jaar geen akkoorden meer eist voor de diensten, de investeringen en de ander thema’s. Maar de Commissie wil vroeg of laat toch akkoorden over deze thema’s, en wil er dus alles aan doen om genoeg hefbomen te behouden om die akkoorden later af te dwingen. Het lijkt er dus op dat de Commissie zelf ook een aantal zaken uit de interim-akkoorden zal houden: 


- verbeterde oorsprongsregels: deze regels bepalen vanaf welke hoeveel lokale ingrediënten of lokale verwerking een product een ACP-producten kan genoemd worden en dus vrij in de EU binnen mag. Strenge regels maar ACP-uitvoer moeilijk. De Commissie wil de versoepeling of verbetering voorlopig beperken tot textiel en de visserij.


- ondersteuningsprogramma’s: de geleidelijke afschaffing van de invoertaksen op invoer vanuit de EU en de liberalisering van de investeringen en diensten zal economische hervormingen vergen in de ACP-landen; daarvoor worden allerlei ontwikkelingsprogramma’s uitgewerkt en Europese ontwikkelingshulp geprogrammeerd. De hoofdstukken over samenwerking blijven nu beperkt of helemaal achterwege.

De Commissie wil wel nog de volledige markttoegang aanbieden die het in april-mei beloofd had. Nu kunnen 96% van de ACP-producten vrij de EU binnen, de EU biedt 100% aan (met overgangsmaatregelen voor suiker en rijst), ook in de interim-akkoorden.


Maar voor om die 100% te krijgen, en nadien de ondersteuningsprogramma’s en een verbetering van de oorsprongsregels moeten de ACP-landen in de interim-akkoorden wel beloven om binnen een bepaalde tijd ook al de andere thema’s te onderhandelen die de EU wil. Ze moeten zich dus engageren om uiteindelijk toch brede of uitgebreide EPA’s te tekenen.

Uiteraard zijn er variaties op dit scenario mogelijk. Hoe meer de ACP-landen bereid zijn om nu al in de interim-akkoorden te steken, of hoe steviger de belofte aan de kant van de ACP-landen om akkoorden te onderhandelen over zoveel mogelijk thema’s, hoe meer de EU al wil toezeggen in de interim-akkoorden.

Het voorstel van de Commissie om interim-akkoorden te onderhandelen, betekent dus in feite alleen maar een zekere mate van tijdswinst. De Commissie behoudt en versterkt zelfs nog haar greep op de situatie. Van de vrije keuze voor de ACP-landen blijft maar weinig over.

Maar het grootste gevaar van de nieuwe aanpak van de Commissie bestaat eruit dat de Commissie zegt interim-akkoorden te zullen sluiten met individuele ACP-landen of groepen van landen die dat willen. Dat wil zeggen dat als de regio niet klaar is (de EPA’s worden onderhandeld met zes ACP-regio’s: Cariben, Stille Oceaan en vier Afrikaanse regio’s), of niet kan of wil tekenen, dat dan een deel van de regio dit kan. Dat is natuurlijk zeer gevaarlijk spel. De Commissie is er dus zo op gebrand dat er tegen het einde van het jaar goederenakkoorden komen, dat ze bereid is de ACP-regio’s uit elkaar te laten vallen! Nochtans heeft de EU altijd beweerd dat EPA’s bedoeld zijn om de regionale integratie tussen de ACP-landen te bevorderen!
De Communicatie van 23 oktober over deze nieuwe aanpak moet nog goedgekeurd worden door de Europese raad, dat wil zeggen, door de 27 Europese lidstaten. Die gaan zich daar in de volgende weken over beraden en zullen op 19-20 november een formele beslissing nemen. Maar zoals gewoonlijk brengt de Commissie haar plan ondertussen al in de praktijk. Al lang trouwens.


Een ronde van de regio’s: buigen of barsten in snel tempo

De Stille Oceaanregio bereikte al op 2 oktober al een principeakkoord met de Europese Commissie om tegen het einde van het jaar een interim-akkoord af te sluiten over de goederen, en een uitgebreide EPA tegen 31 december 2008 (tweeduizend en acht). Volgens de EU zal het interim-akkoord ook een dienstenluik en (dus ook) een ontwikkelingsluik bevatten. Volgens de Stille Oceaanregio, is er nog niets beslist over de inhoud. De Europese Commissie wil de onderhandelingen rond hebben tegen 9 november.

Op 5 oktober kwamen de Ministers van Handel van de ECOWAS samen (de Economische Gemeenschap van West-Afrika). Ze bevestigden dat ze niet klaar zouden zijn om tegen het einde van het jaar akkoorden te ondertekenen, noch over goederen, noch over de andere thema’s. Ze drongen er bij de EU op aan om een overgangsregeling uit te werken en te bepleiten in de WTO. West-Afrika wil dus ook van geen interim-akkoord weten, en wil gewoon meer tijd.
De Europese Commissie heeft al laten weten dat dit niet kan en dat ze geen uitstel zal vragen in de WTO. Daarmee zitten de onderhandelingen in een impasse. Achter de schermen wordt er ondertussen zware druk uitgeoefend, niet in het minst door Frankrijk dat in de regio’s sterke economische belangen heeft, vooral in Ivoorkust. Ivoorkust is een ontwikkelingsland dat een aantal belangrijke exportproducten heeft (tropisch fruit) naar de EU die onder het GSP-stelsel aan hoge invoertaksen zullen onderworpen worden. Ivoorkust wil geen risico nemen en heeft de EU gevraagd om dan maar een bilateraal interim-akkoord over goederen af te sluiten. Frankrijk en Ivoorkust oefenen ook druk uit op de UEMOA, dat is de muntunie tussen de Franstalige landen in de regio. Als ECOWAS niet wil tekenen, dan kan de UEMOA dit misschien wel doen.


De volgende ontmoeting tussen de Europese Commissie en de gehele regio is pas voorzien op 27-29 november. Maar de Commissie mikt wel op akkoorden met afzonderlijke West-Afrikaanse landen voor die tijd.
De halsstarrigheid van de Commissie en haar dreiging om het GSP-stelsel in te voeren na 31 december leidt dus hoe langer hoe meer tot het uiteenvallen van de ACP-landen.

Een soortgelijk scenario speelt zich immers ook af in de Oostelijk en Zuidelijk Afrikaanse regio. Mauritius en Kenia, twee ontwikkelingslanden met grote exportbelangen, proberen de rest van de regio vooruit te duwen in de onderhandelingen, maar die blijft het moeilijk hebben met het opstellen van regionale lijsten van gevoelige producten. Op basis van die lijsten zou de hoeveelheid af te schaffen invoertaksen moeten bepaald worden en de kalender van de afschaffing. Mauritius heeft ondertussen met de andere Indische Oceaaneilanden, Madagaskar, Seychellen en de Comoren bespreken gevoerd om dan maar met zijn vieren een interim-akkoord met de EU af te sluiten. Kenia op haar beurt vormt met Oeganda, Rwanda, Burundi en Tanzania de Oost-Afrikaanse Gemeenschap. Deze vijf zouden ook een afzonderlijk interim-akkoord kunnen sluiten. De grotere Oostelijk en Zuidelijk Afrikaanse regio van zestien landen is dus uit elkaar aan het vallen. Nochtans was het de uitdrukkelijke bedoeling van de EPA’s om de regionale integratie in de ACP-landen te bevorderen! 


De Europese Commissie geeft de landen van de regio nog tijd tot 15 november om per land of in kleine groepjes of als geheel met de Commissie tot een akkoord te komen.

In Zuidelijk Afrika, is er geen verandering in de situatie. De regio wil alleen maar over goederen onderhandelen en niet over de andere thema’s (tenzij over samenwerking op deze terreinen). De Commissie wil de andere thema’s er wel bij en minstens de diensten. De EU maakt ontwikkelingshulp uitdrukkelijk afhankelijk van akkoorden over de deze thema’s.

Of Mozambique, Angola en Tanzania ondertussen al hun lijsten van gevoelige producten klaar hebben en een markttoegangsaanbod aan de Commissie geformuleerd hebben is niet duidelijk. Er lijkt een soort informatiestop te bestaan over de onderhandelingen deze regio.
Maar er wordt gezegd ze tegen 15 november een interim-akkoord zouden kunnen tekenen (ze hebben een vergadering met de Commissie die eindigt op die dag).

In Centraal Afrika is men al een tijd op weg naar een interim-akkoord. Maar de onderhandelingen hierover verlopen bijzonder stroef. Het interim-akkoord zou zowel over goederen als diensten en investeringen gaan en ook een hulpcomponent hebben. Maar de regio wil de afschaffing van haar invoerrechten beperken tot 60%, spreiden over 25 jaar en er pas mee beginnen over 8 jaar zodat ze nog eerste 7 jaar kan verder werken aan haar regionale integratie. De Commissie wil 80% in 15 jaar. De regio wil ook dat het programma voor de versterking van de productiecapaciteit, waaraan al maanden wordt gewerkt, deel uitmaakt van het akkoord. De Commissie wil dit plan wel gebruiken als basis voor de programmatie van haar ontwikkelingshulp (in het kader van het 10de Europese Ontwikkelingsfonds), maar wil er geen bindend karakter aangeven, en het dus buiten de EPA houden. De onderhandelaars van de CEMAC (en Sao Tomé en Congo Kinshasa) zijn in Brussel van 15 oktober tot 29 oktober. De eerste week overlegden ze onder elkaar, de tweede week onderhandelen ze met de Commissie. Zondag 28 oktober komen de ministers van de regio samen, maandag 29 ontmoeten zij de Europese Commissie op het hoogste niveau. De Commissie staat er op dat zij dan al een akkoord aanvaarden en de onderhandelingen afsluiten, op een verdere afwerking van de bewoordingen na!
 


In de Cariben, ten slotte, blijft er discussie over verschillende punten, vooral over de tariefverlagingen door de Caribische landen. Op 4-5 oktober waren de Commissarissen van Ontwikkelingssamenwerking en Handel, Michel en Mandelson, naar de regio afgereisd om de onderhandelingen vooruit te doen gaan, maar dat was niet gelukt. Vorige week waren er een reeks intensieve onderhandelingen. Beide partijen blijven zeggen dat ze dit jaar een volledige, uitgebreide EPA kunnen tekenen. De Cariben, beweren dat de Commissie zo tuk is op deze ene overwinning dat ze toch al wat toegevingen hebben kunnen lospeuteren. De regio gaat ervan uit dat ze de EPA-onderhandelingen zal kunnen afsluiten op 5 november in Jamaica en dat de ondertekeningsceremonie kan plaatsvinden op 17 december in Barbados.


Op 8 en 9 november is er een belangrijke vergadering van de ACP Ministers van Handel in Brussel. Op 19-20 november komt de Europese Raad Buitenlandse Zaken en Externe Betrekkingen samen, met deelname van de Europese Ministers van Ontwikkelingssamenwerking. Tegen die tijd zal duidelijk zijn welke regio welk akkoord zal ondertekenen (of niet), want nadien moeten de teksten nog juridisch worden afgewerkt zodat ze vanaf 1 januari 2008 in werking kunnen treden (of niet).

www.11.be