raf07 maart 2007 – 12:06

[Vooraf: dit artikel dateert van 19 december en beschrijft de situatie zoals die mij op dat ogenblik bekend was. Nadien kwam een aantal BELANGRIJKE NIEUWE GEGEVENS te voorschijn.

• Op 27 februari verklaart Koenraad Adam van het ministerie van Buitenlandse Zaken in de informele Congo-werkgroep van het parlement dat "de regering-Gizenga in de Annex van haar regeringsprogramma de internationale voorstellen overneemt". Betreft het de hieronder besproken documenten van de Wereldbank en de Europese Unie? Vermoedelijk wel. Volgens de woordvoerder van Europees Commissaris Louis Michel heeft Michel de Governance Compact informeel overhandigd aan president Kabila op 6 december (dag van zijn inauguratie) in Kinshasa.
• Cruciaal is dat er voor de EU wel degelijk VOORWAARDEN verbonden zijn aan de hieronder beschreven procedure. Congo krijgt (nog te onderhandelen) financiële steun als het zich aan de uitvoering van de Westerse plannen houdt. Dat wordt me bevestigd op 17 januari tijdens een informeel gesprek met het kabinet van EU-Commissaris Louis Michel. "Het mag er niet op lijken dat wij een Diktaat stellen", aldus deze bron, "wat dat betreft hebben we in Burundi onze les geleerd. Congo moet zich dit toeëigenen. We staan open voor onderhandelingen. Maar als we nu voorwaarden stellen, stijgt het risico dat we niets bereiken. Maar uiteindelijk streven we wel naar een contract, volgens het schema 'donnant-donnant'. We willen een algemeen kader van goed bestuur, we willen dat contractueel vastleggen, zonder nu al met condities af te komen"]

Een Westers contract voor Congo

De vrucht van exact één jaar intense voorbereiding bleef tot nu toe grotendeels binnenskamers. Nochtans betreft het hier een grootscheeps initiatief voor Congo voor de komende vier jaar. VN, de Wereldbank en de Europese Unie staken het werk in gang. En alle belangrijke donorlanden werken mee.

De chronologie staat beschreven in het bundel Country Assistance Framework (CAF - UN Integrated Office) van 20 september 2006. In februari 2006 bespreken de Verenigde Naties en de Wereldbank of ze met een “gezamenlijk strategisch Framework” voor Congo kunnen beginnen. Ze besluiten hun beider strategienota's samen te voegen tot één document, het Country Assistance Framework (CAF). In mei gaan Groot-Brittannië, België en de Europese Commissie – in die volgorde - mee aan tafel zitten en verdelen ze het werk.

Volgens hetzelfde bundel ligt na een vergadering bij de Wereldbank in Washington in mei het grote stramien vast. Het Framework zal bestaan uit vijf pijlers.

Goed Bestuur

De eerste pijler gaat over 'Goed Bestuur'. Hij wordt ingevuld door de Wereldbank en de Europese Commissie. Ze stellen een Governance Compact op. Die zet uiteen wat de “donoren willen geven in het raam van een voorgesteld kader voor bestuurlijke hervormingen die Congo moet implementeren tussen 2007 en 2010” (Background Informal Paper-BIP, juli 2006).

De hervormingen behelzen zeven categorieën, waarvan er vier prioriteit krijgen: de hervorming van de veiligheidssector (politie, leger, justitie), transparantie (over inkomsten en uitgaven, mijn- en bosbouwcontracten en via o.m. Een versterkt Rekenhof), het beheer van de openbare financiën (verbreding van de belastingsbasis, doeane, fiscale inkomsten uit de mijnen...), en het beheer van de natuurlijke rijkdommen (in bos- en mijnbouw). De andere hervormingen betreffen de openbare administratie, de lokale besturen en het bedrijfs- en investeringsklimaat.

Voor de auteurs van de Compact ligt slecht bestuur aan de basis van de crisis in Congo. “Slecht bestuur maakte het onmogelijk dat de rijkdommen van het land omgezet werden in betere levensomstandigheden voor de meerderheid, en leidde tot het ingebreke blijven van de staat en uiteindelijk oorlog” (uit: BIP).

Een VN-ambtenaar praat eind juni over het document met een correspondent van de International Crisis Group die schrijft: “de Governance Compact (...) hangt grotendeels af van de wil van alle donoren – de financiële instellingen inbegrepen – om de Congolese regering te verplichten (to pressure) verstrekkende en soms opgelegde hervormingen te aanvaarden”. Het gaat om aanbevelingen die nog door alle donoren en de Congolese regering goedgekeurd moeten worden (Escaping the conflict trap, ICG, 20 juli 2006).

Hans-Jürgen Schlamp, journalist van Der Spiegel, is veel strenger. In augustus krijgt hij lucht van twee “streng vertrouwelijke” werkvergaderingen in Kinshasa. Zijn conclusie is dat “de EU en de VS de toekomstige machtshebbers in Kinshasa onder Kuratel willen plaatsen” (Riskante Patenschaft, Der Spiegel, 14 augustus 2006). Een teken aan de wand: de Congolese authoriteiten zijn voor geen enkele vergadering uitgenodigd.

Andere pijlers

Op 9 juli, tijdens een meeting in Brussel, wordt de stand van zaken besproken. Duitsland is voor het eerst van de partij. België mist de vergadering. Volgens een interne nota vreest ons land wel dat het actieplan “een losse opsomming wordt van de elementen verbonden aan goed staatsbestuur, een soort van shopping list” (Nota 12 juli 2007).

Er wordt ook voortgewerkt aan de andere pijlers van het Country Assistance Framework. Ze heten: 'Groei voor de Armen', 'Sociale Diensten' (m.n. gezondheid, onderwijs, water en elektriciteit en sociale bescherming), 'HIV/AIDS' en 'Gemeenschapsheropbouw'.

Acht werkgroepen, met telkens één of twee leads, nemen vanaf nu de gedetailleerde uitwerking op zich. Wereldbank en DFID (de Britse ontwikkelingssamenwerking) leiden de “Groei”-cluster, de VN en België de pool 'Sociale Diensten' en de VN die voor 'Gemeenschapsheropbouw'. België zelf concentreert zich op actiepunten inzake gezondheid. In december 2006, nota bene, worden daarvoor ook in België de betrokken diensten en ontwikkelings-ngo's gemobiliseerd.

Als inspiratiebron voor de pijlers wordt de Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) aangehaald. Congo heeft dat document samen met de Wereldbank opgesteld. Geledingen van de Congolese maatschappij hebben er bovendien hun opinie over kunnen geven. Bedoeling is nu de “ruime strategieën” van de PRSP te vertalen in een “praktisch, op resultaat gericht actieplan” met in 2007 al “snelle overwinningen” en “zichtbare uitkomsten” en daarnaast doelstellingen op langere termijn (BIP).

Eind september is een kalender tot december klaar. Het Framework wordt nu omschreven als “een geharmonizeerd werkkader van bijstand om Congo te helpen snel de Millennium-ontwikkelingsdoelstellingen te halen via de financiering van de prioriteiten van de PRSP” (CAF, UN Integrated Office, 23 september 2006). De ambitie is niet min: “de Millenniumdoelstellingen halen binnen vijf jaar, niet binnen 20 of 30 jaar”!

De acht werkgroepen krijgen de opdracht de actiepunten te vertalen in slagzinnen ('Big Ideas'). Bij voorbeeld: “alle kinderen in Congo hebben toegang tot gratis en verplicht basisonderwijs”. Eind november is ook een kladversie klaar van een Results Matrix, waarmee de realisatie van de pijlers en de specifieke doelstellingen (Benchmarks) gemeten kan worden.

Op dat ogenblik stelt België vast dat “het coördinatiemechanisme goed draait” (Nota BuZa, 21 november). Alle grote donoren nemen eraan deel, ook China en de VS. “Het is essentieel”, aldus de nota, “het CAF nu reeds voor te bereiden, zodat van zodra de nieuwe regering aantreedt en, als naar verwacht, het PRSP goedkeurt, op basis van het voorbereide CAF gediscussieerd kan worden over prioriteiten en budgetten. (...) In april-mei 2007, enkele maanden na het aantreden van de nieuwe regering, zou dan de consultatieve groep kunnen samenkomen”.

Eénzijdigheid

En de Congolese overheid? Kennelijk wordt ze niet rechtstreeks bij de redactie van het CAF betrokken. De vraag kan gesteld of de internationale gemeenschap soms dezelfde fout maakt als met Eufor? In januari 2006 begon de EU plannen te smeden voor een Europese troepenmacht voor Congo. Maar de Congolese overheid wist aanvankelijk van niets. In die omstandigheden dreigde Eufor – met de woorden van Defensieminister Flahaut - “een bezettingsmacht” te worden. Pas in maart werd de kwestie protocolair geregeld.

“Hier betreft het informeel overleg, georganiseerd door Wereldbank en Europese Unie”, zo antwoordt de woordvoerder van minister De Gucht desgevraagd, in een e-mail van 20 september 2006. Maar “tegelijk worden er duidelijke signalen gegeven aan de Congolese autoriteiten”. “Het is vooral met de legitieme (verkozen, nvda) en democratische authoriteiten dat een heus overleg zal tot stand komen over de grote reconstructiedossiers, over goed bestuur en transparantie”.

“Conquistadores”

Hoe moet de uitvoering van het Country Assistance Framework worden opgevolgd? Vanaf het begin wordt gedacht aan “een instrument voor de donoren om (de uitvoering van het CAF,nvda) onder elkaar en met de Congolese overheid te coördineren en de vooruitgang richting Benchmarks op te volgen” (BIP, juli 2006).

Dat doet denken aan het Comité International d'Accompagnement de la Transition. Dat Comité, opgericht in uitvoering van het Vredesakkoord van Pretoria van eind 2002, wordt geleid door de VS-diplomaat William Swing (als baas van de VN-vredesmacht in Congo). Het bestaat uit de vijf permanente leden van de VN-Veiligheidsraad (de VS, Rusland, China, Frankrijk, VK), de EU en de Afrikaanse Unie, Zuid-Afrika, Gabon, Angola, Zambia, België en Canada. Deze groep volgt van zéér nabij de politieke ontwikkeling en Congo en becommentarieert die ook, en vooral op crisismomenten (zoals tijdens de zware incidenten van 20-22 augustus in Kinshasa). Maar het CIAT, als officiële instelling van de Transitie, wordt bij de installatie van de nieuwe, verkozen instellingen ontbonden, want dan loopt ook de Transitie af.

In dit dossier speelt België een voortrekkersrol. In maart 2006 al stelt de Belgische ambassadeur in Kinshasa, Johan Swinnen, als eerste openlijk de vraag of er nà de Transitie geen CIAT-bis moet komen. Begin juli 2006, tijdens de vergadering van Brussel, lijkt de noodzaak van een opvolgingsmechanisme wel verworven. Maar over de modaliteiten is er geen consensus. België zou graag zien dat het een “eigen identiteit” krijgt. Volgens de nota van 12 juli denken de VS en Groot-Brittannië er net zo over. België wenst ook een “meer politieke benadering”, CIAT-bis moet zich net zoals zijn voorganger over de Congolese politiek kunnen buigen. “A donors group on good governance”, resumeert de International Crisis Group, “to coordinate not only projects but also political pressure” (ICG, 20 juli 2006).

Op 4 september stelt minister De Gucht dan openlijk “de creatie van een geëigende structuur” voor, “een post-Transitie opvolgingsmechanisme om de heropbouw van het land en de instellingen te begeleiden” (Toespraak Diplomatieke Dagen, 4 september 2006). VN-secretaris-generaal Koffi Annan laat er kort nadien geen twijfel over bestaan: het mechanisme, schrijft hij letterlijk, “moet CIAT vervangen” (22ste Verslag over de VN-Missie in Congo, 21 september 2006).

Begin december ligt in de Compact-groep de taktiek vast: hij wil in februari de oprichting van het nieuwe opvolgingsmechanisme formeel ter sprake brengen, naar aanleiding van de verlenging van het Monuc-mandaat. Dat loopt op 15 februari af.

De Congolese president Kabila ziet een CIAT-bis niet zitten. Hij verkiest voortaan bilaterale contacten. Dat heeft hij daags na zijn verkiezingsoverwinning klaar en duidelijk gezegd (Le Kabila nouveau sorti des urnes promet de surprendre, Le Soir, 16 november). Kabila zou het CIAT zelfs als “conquistadores” hebben bestempeld (“CIAT-participant” geciteerd in Staying engaged after elections, ICG, 9 januari 2006). Daar ligt overduidelijk stof voor conflict.

[Ter aanvulling: de discussie over de koppeling van het begeleidingsmechanisme aan het nieuwe MONUC-mandaat is tijdelijk vermeden. Het mandaat is namelijk met twee maanden verlengd, tot 15 april 2007]

ONDERSTAANDE BOXEN HEBBEN GEDIEND VOOR DE MO*-WEBSITE

BOX#1 – 'Compact' voor 'Goed Bestuur'

Het idee voor de Governance Compact kwam uit Liberia (Belgische interne nota, 21 november 2006). Voor Liberia vond in februari 2004 een conferentie plaats waar donorlanden hun hulp coördineerden. "Om het land en zijn infrastructuur herop te bouwen, heeft Liberia geld nodig waarover het niet beschikt", zei Mark Malloch Brown van het Ontwikkelingsprogramma van de VN (UNDP) bij die gelegenheid. De VN, de Wereldbank, het Internationaal Muntfonds en de VS-regering becijferden toen dat er ten minste 500 miljoen dollar nodig was. De conferentie leverde het Results Focused Transitional Framework (RFTF) op, vandanaf de draaischijf voor de humanitaire en ontwikkelingshulp aan het land.

De gelijkenis met de Democratische Republiek Congo is opmerkelijk. Ook Congo komt uit een lang conflict, heeft haast geen werkende staat meer en kampt met een diepgewortelde corruptie. Bovendien zit Congo helemaal aan de grond.
In december 2002 sloten de oorlogsvoerden partijen voor Congo het Vredesakkoord van Pretoria. Daarin werd een politieke Transitie afgesproken, waarin ook de internationale gemeenschap een rol kreeg toebedeeld. Zij zou de Transitie begeleiden vanuit het Comité International d'Accompagnement de la Transition (CIAT).
Maar het initiatief om Congo ook na het einde van de Transitie te blijven assisteren, is niet daar genomen. Het kwam wel van de Verenigde Naties en de Wereldbank. Voorjaar 2006 zijn ze vervoegd door de Europese Unie en de eerste van een reeks donorlanden, waaronder België.

In september 2006 had deze groep van donoren en instellingen een plan voor de heropbouw van Congo klaar, het Country Assistance Framework. De exacte inhoud is niet bekend, de grote onderdelen wel.

Een eerste pijler is een ontwerp van Governance Compact, die als doel heeft in Congo 'goed bestuur' te brengen. Dit document telt tien strategische objectieven. Ze zijn onder andere geresumeerd in de kladversie van een Results Matrix, een instrument om te zien of er vooruitgang is in de realisatie van de objectieven.

De vier eerste objectieven betreffen de hervorming van de veiligheidssector. Politie en leger moeten professionele en eengemaakte korpsen worden, de soldij van de militairen moet omhoog, het gerecht moet aangepast aan de nieuwe grondwet.
Het vijfde objectief 'Transparency' beoogtde controle van de overheidsuitgaven en dito contracten door de regering en onafhankelijke instellingen. Het zesde objectief beoogt het verhogen van de regeringsinkomsten en een modernisering van de begrotingspraktijk. Op zeven komt een duurzaam beheer van de natuurlijke rijkdommen op een wettelijke basis. Op acht volgt de hervorming van de administratie tot een professionele structuur met een wettelijk kader. Op negen staat de uitbouw van “vertrouwenssystemen” op provinciaal en lokaal niveau en de versterking van het vermogen om sociale diensten te leveren.
Het tiende strategische objectief tenslotte mikt op het vestigen van een investeringsvriendelijke wetgeving en omgeving en de hervorming van de openbare bedrijven volgens internationale standaarden.

Box#2 – 'Framework' voor heropbouw

Dat landen en instellingen beslissen een noodlijdend land of regio op te krikken, is natuurlijk niet nieuw. Wel van relatief recente datum zijn de formules zoals de Compact – letterlijk: contract – of het Assistance Framework.
De Verenigde Staten hebben er bij hun ministerie van Buitenlandse Zaken een heuse overheidsdienst voor opgericht, de Millennium Challenge Corporation (MCC). De dienst heeft tot dusver tien akkoorden met uiteenlopende landen afgesloten. Het jongste en omvangrijkste dateert van november 2006 en stelt het West-Afrikaanse land Mali voor 461 miljoen dollar VS-bijstand in het verschiet.

In Congo's geval is er sprake van een breed, multilateraal initiatief waarmee donoren en instellingen hun inspanningen maar ook hun objectieven voor Congo bundelen en coördineren.

Een chronologische reconstructie helpt om de samenhang te begrijpen.

Februari 2006, Kinshasa
De bureau's van de VN en de Wereldbank voor Congo bundelen hun toekomstplannen voor het land (het UN Development Assistance Framework en de Country Assistance Strategy) tot het Country Assistance Framework (CAF).

Mei 2006, Washington
Wereldbank en Europese Commissie beginnen met de uitwerking van het CAF.
Het bestaat uit vijf pijlers: Goed bestuur, 'Pro poor' groei, Sociale sectoren, HIV/AIDS en Gemeenschapsheropbouw. Pijler drie, Sociale sectoren, is in vier thema's verdeeld: onderwijs, gezondheid, water en sanitatie en sociale bescherming.
In Washington wordt ook de eerste pijler van het CAF in detail besproken: de Governance Compact voor 'goed bestuur' in Congo.
Voor elke pijler worden werkgroepen gevormd, met technici van de deelnemende landen en instellingen en consultants. België wordt 'leader' voor de derde pijler 'Sociale sectoren' en daarin bijzonder het onderdeel 'Gezondheid'.

Juli 2006, Brussel
Meeting over de Governance Compact. De Belgische minister De Gucht maakt voor het eerst melding van de Compact in een speech voor de Handelskamer van België-Luxemburg en de ACP-landengroep.

Augustus 2006, Kinshasa
Informeel overleg over CAF en Compact. Congo is nog altijd niet uitgenodigd. Volgens Der Spiegel willen de VS en de EU met de Compact aan Congo een voogdij opleggen.

September 2006
Minister De Gucht lanceert officieel het voorstel om in Congo een international comité op te richten dat de uitvoering van het CAF moet opvolgen.
Voor elk van de pijlers van het CAF is een powerpoint-presentatie met de hoofdlijnen klaar. Het VN-bureau voor Congo vat ze samen in één overzicht. Er wordt ook een agenda afgesproken tot december. VN-secretaris-generaal Koffi Annan vraagt om voort te werken aan CAF en Compact en ze zo snel mogelijk aan de Congolese regering voor te leggen.

Oktober-november 2006
Er sijpelen teksten naar buiten, met ronkende principes. Belangrijk is het Congolese 'ownership': de Congolese authoriteiten moeten de plannen als hun eigen plannen beschouwen. Daarom benadrukken Wereldbank en EU dat ze vertrekken van documenten die door de Congolese authoriteiten zijn opgesteld, en in de eerste plaats van het armoedebestrijdingsplan voor Congo (het PRSP) dat in nauwe samenwerking met de Wereldbank is opgesteld.
Op 17 november, tijdens de European Development Days in Brussel, bezegelen Paul Wolfowitz (Wereldbank), EU-Commissaris Louis Michel en EU-Vertegenwoordiger Solana het CAF voor Congo.

December 2006, Brussel
Tweedaagse werkconferentie (13 en 14 december) bij de Europese Commissie.

Nog enkele krachtlijnen uit de pijlers.
Het economische objectief is om hoge economische groei te realiseren. De redenering is immers dat groei tot welvaart en minder armoede zal leiden. De Pro Poor-pijler pijler bevat geen specifieke doelstelling in verband met inkomen, maar wel voor het redynamiseren van het transport, het bedrijfsklimaat, de landbouw, de mijnsector en industrie en diensten.
De 'Gemeenschapsheropbouw' wil vooral “zeer volatiele gemeenschappen” stabiliseren en hard getroffen landelijke gemeenschappen helpen. De pijler Sociale Sectoren wil basisonderwijs overal toegankelijk en gratis maken en verder ook de toegang tot de gezondheidszorg verbeteren en meer personeel en geneesmiddelen beschikbaar maken. Voor zeer kwetsbare bevolkingsgroepen zou er een “minimum veiligheidsnet” moeten komen. Het hoofdobjectief van de pijler-HIV/AIDS tenslotte is de verspreiding van AIDS te stoppen en voor de mensen met HIV/AIDS de levensomstandigheden te verbeteren.

BOX#3 – Wortel of stok?

Vreemd dat een zo omvattend landenprogramma als het Country Assistance Framework de media nog niet echt heeft beziggehouden. Eén keer was er wat media-ophef, in augustus 2006, toen het Duitse weekblad Der Spiegel het initiatief onthulde. De ware toedracht was toen nog lang niet duidelijk. Der Spiegel schreef bij voorbeeld dat de VS en de Europese Unie de Demokratische Republiek Congo “onder curatele” wilden plaatsen (terwijl de VS in dit geval geen leidersrol heeft gehad). Het artikel gaf wel aanleiding tot een sensationeel gerucht: dat zei dat er voor elke uitgave van de Congolese regering twee tegenhandtekeningen nodig zouden zijn, één van Washington en één van de Europese Commissie.

Maar zo werkt de internationale gemeenschap niet (meer). De hedendaagse aanpak staat daarentegen wèl in het teken van toe-eigening ('appropriation'), dialoog en partenariaat. Liever een meegaande partner dan een dwarsligger die met dwangmiddelen overreed moet worden. Zelfs voor Congo wordt officieel niet van deze gedragslijn afgeweken, al houdt het land aan de decennialange dictatuur van president Mobutu een diepgewortelde corruptie over die door een bijzonder bloedige en roofzuchtige oorlog alleen maar is versterkt. En: al gaat er de komende jaren waarschijnlijk veel geld naartoe.

De budgetten waarover nu gesproken wordt, zijn enorm. De Europese Unie verdubbelt haar ontwikkelingsenveloppe voor Congo tot 411 miljoen euro (voor de periode 2008-2013); de VN schatten dat ze in 2007 liefst 687 miljoen dollar nodig zullen hebben voor de noodhulp voor de zwaarst getroffen gemeenschappen in Congo. Daarbovenop komen de fondsen voor de uitvoering van het Country Assistance Framework van donoren en internationale instellingen. Dat budget moet nog becijferd worden.

Om dat geld niet te laten wegsijpelen, willen de geldschieters dat Congo zich een onberispelijk gedrag aanmeet. Dat wordt de inzet van onderhandelingen en bindende afspraken. Het wordt uitkijken hoe de nieuw verkozen Congolese authoriteiten zich daar zullen opstellen.
Officieel zijn de Congolese authoriteiten nog niet over het Framework ingelicht. Vorige maand zei Buitenlandse Zaken in Brussel wel dat een klad van het CAF aan het kabinet van president Kabila was bezorgd.

De internationale gemeenschap heeft sinds september wel de politieke kringen en de administratie in Congo mentaal voorbereid. België heeft daaraan intens meegewerkt. Die aanpak werkt. “Het inzicht dat de Congolezen zelf het grootste belang hebben bij het verbeteren van het bestuur zal spontaan groeien”, zegt een nota van Buitenlandse Zaken van eind november. “Er is hier een positieve dynamiek merkbaar bij politieke sleutelfiguren en de parlementaire instellingen in de DRC, die België absoluut moet ondersteunen”.

Raf Custers