Grégory D'Hallewin26 januari 2007 – 14:17

Genèse d’une « coopération »
Un Accord de Partenariat et de Coopération (APC) a été signé entre l’Union et l’Ukraine en juin 1994. Il est entré en vigueur le 1er mars 1998, le temps que les Etats membres le ratifient. Il définit les objectifs et les principaux thèmes de coopération ainsi qu’un cadre institutionnel (sommets semestriels, conseils de coopération annuels au niveau ministériel et comités de coopération réunissant des hauts fonctionnaires). Il permet en outre de faire bénéficier l’Ukraine de 1458 millions d’euros d’aide via le programme TACIS. L’APC est complété en décembre 1999 par la « Stratégie commune à l’égard de l’Ukraine », un document qui se fixe comme objectif d’« accroître le degré de cohérence de la politique communautaire » mais qui n’est assorti ni d’engagement, ni de financement supplémentaires. Ce qui est source de frustration pour Kiev.
Tout comme le fait d’apprendre de ne pas figurer parmi les adhérents du 1er mai 2004. Comme lot de consolation, Kiev est amené à prendre part à « l’initiative nouveaux voisins » lancée en juin 2003. Il joue le jeu et signe en février 2005, peu de temps après la « révolution orange », un Plan d’Action, auquel on émet les mêmes reproches qu’à « Stratégie commune à l’égard de l’Ukraine » : caractère déclaratif sans engagement financier et sans agenda concret, …Mais Kiev dispose de deux atouts désormais : sa place de mercenaire posté au flanc est de l’UE élargie et sa position sur la route du gaz.

Scénario marocain ?

En décembre 2001, un plan d’action spécifique au domaine de la justice et des affaires intérieures a déjà été signé entre UE et Ukrainei. Ce plan d’action implique l’intensification des relations Bruxelles-Kiev sur ces questions. Via le programme TACIS, ce sont 34 millions d’euros qui ont été consacrés à des projets de gestion des frontières et de contrôles des migrations pour la période allant de 1999 à 2005. 20 autres millions d’euros sont prévus pour financer les projets ultérieurs. A partir de juin 2002, la Commission européenne a entamé des négociations avec Kiev qui ont abouti quatre ans plus tard à la signature d’un accord de réadmission. En vertu de celui-ci, des pays comme l’Ukraine doivent « réadmettre les apatrides ou les personnes relevant d'une autre juridiction entrés de manière illégale sur le territoire de l'autre partie. Il peut s'agir, par exemple, d'immigrants clandestins arrivés dans l'Union européenne après avoir séjourné illégalement dans le pays qu'ils ont quitté, ou après l’expiration de leur titre de séjour provisoire dans ce pays »ii. Des accords de ce genre avaient déjà été conclus avec la Russie le 12 octobre 2005 et doivent encore être ratifiés.

Il faut préciser qu’à l’occasion du sommet de Vienne le 15 septembre 2004, l’Autriche et les Etats baltes ont avancé l’idée que l’Ukraine pourrait jouer face aux flux migratoires en provenance de l’Est le rôle du Maroc face à ceux du Sud. La suggestion est communiquée à la Présidence néerlandaise de l’Union. Le 26 octobre, le parlement européen vote les accords de partenariat et de coopération entre l’Union et de nombreux pays de l’Est : Russie, Géorgie, Kirghizistan, Moldavie, Arménie, Kazakhstan, Ouzbékistan (malgré le caractère controversé du régime de M. Karimov), Azerbaïdjan et Ukraine. Concernant celle-ci, on pense déjà à Bruxelles à un nouvel accord renforcé destiné à remplacer l’APC.

Les négociations Bruxelles-Kiev continuent. Une étape importante est franchie le 20 juillet 2006 : est affirmé le principe que dans le cas où un ressortissant est appréhendé sur le territoire de l’UE, il sera renvoyé en Ukraine s’il est soupçonné d’être passé par ce pays. Pour septembre doivent être lancés les Programmes de Protection Régionaux (PPR). Ils doivent développer les capacités d’accueil en Ukraine, mais aussi en Biélorussie et en Moldavie. L’UE entend consacrer 1, 829 millions d’euros à ces trois pays cibles. « Les PPR pourraient miner le droit de demander asile dans l’UE, s’inquiète Human Rights Watch, en accordant prématurément à un pays cible l’appellation de pays tiers sûr, pays qui accélérerait ensuite le renvoi des demandeurs d’asile qui aurait transité par son territoire, sans avoir pris en considération, au préalable, leurs besoins en matière de protection ». Le 27 octobre, c’est le sommet UE-Ukraine à Helsinki. Il aboutit à la conclusion et à la signature de l’accord relatif à la réadmission et de celui relatif à la délivrance de visas. Y prennent part le Premier ministre finlandais Matti Vanhanen, qui assure la présidence de l’UE, José Barroso, Mme Benita Ferrero-Waldner (commissaire à la politique de voisinage) et, du côté ukrainien le président Viktor Ioutchenko et Boris Tarasiuk, ministre ukrainien des Affaires Etrangères. Le président de la Commission déclare être « très satisfait » quant la conclusion de ces accords, qui selon lui « permettront aux Ukrainiens de voyager désormais plus librement et plus aisément tout en maintenant les efforts déployés pour freiner les migrations clandestines »iii.

Selon Human Rights Watch, ces accords impliquent pour l’Ukraine « le renvoi sommaire des migrants et des demandeurs d'asiles en Ukraine, sans même avoir déterminé, au préalable, leurs besoins de protection en tant que réfugiés ou sur le plan des droits de l'homme »iv. En outre de nombreux migrants sont soumis « à des maltraitances qui comprennent la détention prolongée dans des conditions épouvantables, l'usage de la violence, le vol, l'extorsion des détenus et, dans certains cas, le retour forcé dans le pays d'origine et le risque de torture ou de persécution ». Ces conditions impliquent aussi « surpopulation, couchage et habillement souvent insuffisants, accès limité voir inexistant à l'air frais, impossibilité de faire de l'exercice ou de recevoir un traitement médical ». Ces violences s’inscrivent dans le processus d’externalisation car « l’Union européenne exacerbe ces problèmes en exerçant des pressions sur l’Ukraine pour qu’elle empêche les migrants d’entrer en UE et pour qu’elle accepte le retour de ceux qui ont atteint son territoire »v. L’UE n’entend nullement remettre en cause cette direction. On peut en effet lire dans une communication de la Commission au Conseil que « la coopération avec l’Ukraine relative à la politique migratoire est une question d’intérêt commun dont l’importance est croissante » et qu’ « une approche coopérative peut apporter des résultats tangibles »vi. Bref, un mécanisme qu’on avait déjà pu voir à l’œuvre avec le royaume chérifien …

Un mercenaire livreur de gaz ?

Il faut dire que parmi les termes de l’accord, il y a des projets de coopération pour la réorganisation du système gazier ukrainien avec la Banque Européenne d’Investissement et la Banque Européenne de Reconstruction et de Développement et l’achèvement du Centre de Métrologie pour le Pétrole et le Gaz Boyarkavii. L’importance de l’Ukraine dans la fourniture de gaz à l’Europe est liée à sa situation géographique. Elle se trouve en effet entre l’Europe occidentale et les pays producteurs d’hydrocarbures. En outre, elle possède le deuxième plus grand réseau de gazoducs et d’oléoducs au monde, après la Russieviii. Cette importance est apparue clairement lors de la crise russo-ukrainienne de la fin de l’année passée. Actuellement, le gaz russe destiné à l’Europe emprunte deux gazoducs. L’un passe par la Biélorussie et représente 20 % des livraisons. L’autre, de loin le plus important, représente 80 % et passe par l’Ukraine grâce à la société d’Etat, Naftogaz. Pour l’année 2004, 137 milliards de mètres cubes sont passés par le territoire ukrainien, dont 120 milliards étaient destinés à l’Europe occidentale.

La Russie s’efforce de limiter sa dépendance en diversifiant ses voies d’exportation. En 1999, déjà, lorsque Victor Tchernomyrdine présidait encore Gazprom, elle avait lancé le projet de gazoduc « Iamal-Europe », passant par la Biélorussie et la Pologne. En septembre 2005, un accord bilatéral est passé avec l’Allemagne pour la construction du North European Gas Pipeline (NEGP). Celle-ci devra être effectuée pour 2010 et fait de surcroît enrager les Polonais : le pipeline relie en effet directement Saint-Pétersbourg à Greifswald (Mecklembourg - Poméranie Occidentale), en passant par la Baltique. Elle sera faite conjointement avec BASF, plus précisément avec sa division énergétique Wintershall, et E.ON Ruhrgasix. En outre, Gazprom a signé le 4 août 2006 un accord avec Sonatrach, la société nationale du pétrole algérien. Celui-ci implique notamment que la société algérienne cède à la russe sa participation dans le gazoduc Galsi, en cours de construction entre l’Italie et l’Algérie, en passant par la Sardaigne, et dans le projet Medgaz, qui devrait relier l’Espagne à l’Algériex. Cela mettrait les Russes en position de fournisseur direct et s’inscrit dans leur stratégie de libération de la dépendance ukrainienne.

Quoi qu’il en soit, l’Ukraine reste pour l’instant le pays où passe la plus grande quantité de gaz russe : si Gazprom fournit 26 % du gaz consommé en Europe, l’Ukraine en fait parvenir 22,8 % sur ces 26 %. Kiev se sert de cette situation comme d’un atout pour négocier avec l’UE. Mais cette stratégie pourrait vite montrer ses limites. L’Ukraine achète en effet son gaz à la Russie à un prix de faveur, autour des 95-110 dollars/1000 m3, ce qui est largement en dessous du prix mondial. Ce prix de faveur aux termes des accords russo-ukrainiens devait prendre fin en décembre 2005. D’où la crise, qui s’achèvera grâce à un nouvel accord proposé par les Russes, aux termes duquel le prix reste encore en dessous du prix mondialxi. Les stratégies de Bruxelles, Kiev et Moscou risquent donc d’avoir des conséquences et une portée qui doivent être pensées en lien avec l’externalisation.

Un sac de noeuds

Et les choses prennent l’allure d’un sac de nœuds. Primo, une Union européenne empêtrée dans ses contradictions et ses hésitations. Si une partie des élites européennes souhaite que l’UE reste un vassal de Washington, une autre est fatiguée de cette tutelle états-unienne arrogante et voit d’un œil assez bienveillant le rapprochement avec Moscou. Les milieux d’affaires allemands et le ministre SPD des Affaires étrangères Frank Walter Steinmeier notamment, bien qu’Angela Merkel soit plus atlantistexii. Mais ces tentatives se heurtent aux coups de freins de la Pologne. Quoi qu’il en soit, l’Ukraine peut être une carte dans le jeu entre Bruxelles et Moscou. Secundo, une Russie dont la stratégie de puissance repose sur le gaz. Et ressemble à une volonté de prendre l’Europe en tenaille. Nous avons déjà vu les accords signés avec l’Algérie en août 2006 et leurs implications, ainsi que la coopération avec l’Allemagne. Mais la Grande-Bretagne fait aussi partie des plans russes. En 2005 déjà, Gazprom avait construit un pipeline reliant la Belgique à l’Angleterre. Et en mai 2006, Hans-Joachim Gornig, président de ZGG, qui distribue le gaz russe en Europe, avait annoncé son objectif de prendre le contrôle de 10 % du marché britannique pour 2010xiii. ZGG et Wintershall projettent d’investir 190 millions d’euros à construire une installation de stockage près de Saltfleetby, qui aura une capacité de 750 millions de mètres cube. Grâce à ces acquisitions, la Russie peut s’affranchir d’un quelconque besoin d’investissements européens pour développer sa production. Face à ces projets, l’Ukraine entend déployer ses propres réseaux d’approvisionnement vers l’Europe. Tertio, les USA, dont l’objectif est d’affaiblir l’influence russe dans les anciennes républiques soviétiques. Ce qui explique pour leur attitude pour le moins bienveillante vis-à-vis des révolutions colorées, comme en Géorgie et en Ukrainexiv. Leur objectif est l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN en raison de son importance stratégique. Dans les républiques asiatiques, ils bénéficient du concours de l’Europe, au risque d’ailleurs d’offrir à la Chine une occasion en or de s’implanter dans la régionxv. Ces enjeux internationaux viennent aussi se greffer sur la complexité du jeu politique interne ukrainien.

Lors des élections parlementaires du printemps 2006, Viktor Ioutchenko s’est posé comme l’avocat de l’arrimage à l’Occident. Le 6 mars, il avait signé à Washington un protocole d’accord sur l’accès réciproque aux marchés des biens manufacturés et des services. Et les USA ne se sont pas privés pour lui venir en aide, faisant miroiter la perspective d’une adhésion à l’OMC. Ils le soutiennent contre son ex-alliée dans la Révolution orange Ioulia Timochenko. Economiste nationale-libérale, proche des milieux d’affaires, « la princesse du gaz » se veut porte-parole des intérêts ukrainiens et attaque Ioutchenko sur le fait qu’il ne les défendrait pas suffisamment. Soulignons que les milieux d’affaires n’apprécient guère l’occidentalisme de Ioutchenko. Favorables au maintien de relations économiques privilégiées avec les autres anciennes républiques soviétiques et à une zone économique eurasiatique, ils se sont opposés à l’accord du 6 mars. De surcroît, la campagne et plus généralement le jeu politique sont sous-tendus par des chantages autour du gaz, particulièrement la compagnie RosUkrEnergo, dans laquelle le frère de Ioutchenko et Ioulia Timochenko ont fait affaire. Selon certains, les Russes en savent plus qu’ils ne l’admettent sur ce dossier. Mais la princesse du gaz a aussi ses dossiers grâce à son directeur de campagne, l’ex-patron des services secrets lors du règne de Léonid Koutchma : Alexandre Tourchinov. L’autre grand adversaire de Ioutchenko est l’ancien lieutenant de Koutchma Viktor Ianoukovitch, qui avec son Parti des Régions joue la carte de l’unité nationale et du réalisme. Il attaque son rival sur son occidentalisme, dont le but serait de détourner l’attention des gens des problèmes socio-économiques internesxvi.

Le résultat des élections est catastrophique pour le parti Notre Ukraine du président. Des partis de la Révolution orange, seul le Bloc de Mme Timochenko se maintient, mais au prix de devenir un parti régional, ancré dans l’Ouest du pays. Par contre, le Parti des Régions enregistre des scores appréciables dans l’ensemble du pays et peut se poser comme un parti national, et plus simplement comme le représentant de l’Ukraine orientale, proche de la Russie. Ianoukovitch est triomphalement élu Premier ministre. Son conflit avec la présidence va se focaliser sur un des points-clés de l’agenda pro-occidental (raccordé sur celui de Washington) de Ioutchenko : l’adhésion à l’OTAN, à laquelle Ianoukovitch est opposé, ainsi que la quasi-totalité des acteurs politiques ukrainiens (sauf les partisans su président) et la majorité des Ukrainiens (entre 55 et 60 % selon les sondages). En septembre, le Premier ministre s’est rendu au siège de celle-ci, sans la présence des ministres des Affaires Etrangères et de la Défense, les pro-occidentaux Boris Tarasiuk et Anatoli Hrytsenko. Sa position est claire : pas d’adhésion. Un autre point-clé de l’agenda Ioutchenko était l’entrée dans l’UE, avec des négociations devant débuter en 2007. Ianoukovitch est d’accord sur le principe. Mais il est plus réaliste quant au délai, conscient du consensus autour du ralentissement de l’élargissement. C’est dans ce contexte que doivent être insérés les accords du 27 octobre.

i Voir pour un récapitulatif la communication de la Commission au Conseil datée du 28 juillet 2005 et portant le matricule COM(2005) 352 final

ii Voir le site de la DG-JAI : http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/relations/fsj_immigrati...

iii Voir Europa-Rapid-Press Releases : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/14808&form... guiLanguage=en

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